Постановление от 10.10.2011 г № 313
О Протесте и представлении прокурора Магаданской области
Указанные протест и представление не могут быть удовлетворены по следующим основаниям.
Конституцией Российской Федерации в числе признаваемых и гарантируемых прав и свобод граждан Российской Федерации предусмотрено право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статья 31).
В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение правопорядка и общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
В силу части 1 статьи 1 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон N 54-ФЗ) в случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 7, части 3.1 статьи 8 Федерального закона N 54-ФЗ законом субъекта Российской Федерации:
регламентируется порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления;
определяется порядок проведения публичного мероприятия на объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта общего пользования и не относящихся к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещено.
При этом согласно пункту 7 перечня поручений Президента Российской Федерации от 26 декабря 2010 года N Пр-3782, подготовленного по итогам совещания "О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка", органам законодательной власти субъектов Российской Федерации в целях поддержания и охраны общественной безопасности на их территориях рекомендовано принять законодательные акты, определяющие общественные места, где запрещается проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.
Таким образом, Закон области N 1364-ОЗ принят Магаданской областной Думой по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и в рамках поручения Президента Российской Федерации.
Пунктами 1 и 2 статьи 2 Закона области N 1364-ОЗ установлено:
"1. В порядке и случаях, определенных федеральным законодательством, публичные мероприятия не проводятся в общественных местах, непосредственно прилегающих:
1) к высоковольтным линиям электропередачи;
2) к путепроводам (водопровод, тепловые сети);
3) к воинским частям;
4) к зданиям, где располагаются учреждения здравоохранения, образования, культуры;
5) к храмовым или иным культовым комплексам, построенным для осуществления и (или) обеспечения таких видов деятельности религиозных организаций, как совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, проведение молитвенных и религиозных собраний;
6) к административным зданиям органов государственной власти и местного самоуправления;
7) к иным объектам, установленным федеральным законодательством.
2. В случаях, установленных федеральным законодательством, запрещается проведение публичных мероприятий на тротуарах и обочинах, являющихся неотъемлемой частью дороги общего пользования.".
Данные нормы, принятые в целях реализации поручения Президента Российской Федерации, в полном объеме соответствуют части 1 статьи 8 Федерального закона N 54-ФЗ, в силу которой условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы исключительно федеральными законами.
Таким образом, оспариваемые нормы Закона области N 1364-ОЗ не предусматривают прямого запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах, а лишь определяют общественные места, ограничение проведения публичного мероприятия в которых возможно исключительно в случаях, установленных федеральным законодательством, не препятствуют гражданам проводить публичные мероприятия в указанных местах и, следовательно, не нарушают их конституционных прав собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.
Необоснованным является также вывод прокурора о нарушении Магаданской областной Думой порядка принятия Закона области N 1364-ОЗ, в том числе ссылка на пункты 17, 19 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (далее - Постановление Пленума N 48).
Так, согласно пункту 17 Постановления Пленума N 48 в случае оспаривания нормативного правового акта в судебном порядке суд вправе принять решение о признании акта недействующим при наличии одного из следующих оснований:
- издание нормативного правового акта произошло за пределами полномочий органа;
- не соблюдена форма (вид), в которой орган вправе принимать нормативные правовые акты;
- нарушены правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе правила его опубликования.
Пунктом 19 Постановления Пленума N 48 обращено внимание на соблюдение существенных положений нормативного правового акта, регулирующего процедуру принятия актов данного вида. При этом положения нормативного правового акта, регламентирующие процедуру принятия нормативного правового акта данного вида, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.
Оспариваемый Закон области N 1364-ОЗ принят Магаданской областной Думой в пределах полномочий, в установленной форме (виде), с соблюдением процедуры его принятия и введения в действие, которые определены Федеральным законом N 184-ФЗ от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Уставом Магаданской области и Законом Магаданской области от 10 июля 2002 года N 258-ОЗ "О Магаданской областной Думе" (далее также - Закон области N 258-ОЗ). Принятие Закона области N 1364-ОЗ осуществлялось на заседании Магаданской областной Думы 25 февраля 2011 года правомочным составом Магаданской областной Думы.
Таким образом, вывод прокурора о том, что Закон области N 1364-ОЗ принят с существенным нарушением требований областного законодательства, регулирующего процедуру принятия актов данного вида, не основан на законе.
Что касается проведенной процедуры доработки принятого на заседании Магаданской областной Думы Закона области N 1364-ОЗ, то вывод прокурора Магаданской области о ее несоответствии статье 42 Закона области N 258-ОЗ также не правомерен.
Согласно статье 42 Закона области N 258-ОЗ после принятия проектов законов и законов на заседании Магаданской областной Думы они дорабатываются и оформляются аппаратом Магаданской областной Думы в порядке, предусмотренном Регламентом Магаданской областной Думы, на основании протокола заседания Магаданской областной Думы, аудиозаписи заседания, письменных поправок, переданных в секретариат перед принятием законопроекта или закона.
В соответствии с частью второй пункта 2 статьи 9.10 Регламента Магаданской областной Думы, утвержденного Постановлением Магаданской областной Думы от 13 февраля 2004 года N 772 (далее - Регламент), не допускается внесение в проекты изменений, не проголосованных на заседании Магаданской областной Думы, за исключением исправления грамматических и стилистических ошибок, а также исправлений, связанных с правилами юридической техники, оформлением проекта, разделов, глав и статей проекта, реквизитов проекта.
Доработка проекта закона Магаданской области "О проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований" (далее - проект закона, законопроект) прошла в соответствии с установленной процедурой с учетом имевшихся у депутатов материалов (текста проекта закона, отзывов, правовых заключений), протокола заседания Магаданской областной Думы, аудиозаписи заседания.
В день заседания Магаданской областной Думы 25 февраля 2011 года депутаты в своих материалах имели проект закона, который на момент рассмотрения содержал следующую редакцию нормы абзаца первого пункта 1 статьи 2:
"1. В порядке и случаях, определенных федеральным законодательством, публичные мероприятия не проводятся в общественных местах, непосредственно прилегающих:".
Данная формулировка была предложена в правовом заключении от 24 февраля 2011 года, которое также находилось у депутатов в материалах и накануне заседания Магаданской областной Думы было рассмотрено депутатами на проведенных ими рабочих заседаниях. В ходе данных заседаний депутаты выразили мнение о необходимости уточнения редакции нормы, так как, по их мнению, прежняя редакция не соответствовала правилам юридической техники и могла быть неоднозначно истолкована, в том числе и как несоответствующая федеральному законодательству.
Указанное правовое заключение было подготовлено по поручению председателя постоянной депутатской комиссии по региональным вопросам и местному самоуправлению с учетом отзыва прокуратуры Магаданской области. Вопрос, связанный с приведением формулировки именно данной нормы в соответствие с федеральным законодательством с учетом заключения прокуратуры поднимался также депутатом на заседании областной Думы в ходе рассмотрения законопроекта, в связи с чем руководитель государственно-правового управления аппарата Магаданской областной Думы подтвердил тот факт, что законопроект приведен в соответствие с федеральным законодательством.
Осуществление аппаратом Магаданской областной Думы процедуры доработки принятого на заседании Магаданской областной Думы проекта закона было произведено в соответствии со статьей 42 Закона области N 258-ОЗ, статьей 9.10 Регламента, в том числе на основании документов, имевшихся у депутатов Магаданской областной Думы и контрольный экземпляр которых находится в секретариате, протокола и аудиозаписи заседания Магаданской областной Думы.
На основании изложенного и в соответствии со статьей 52 Закона Магаданской области от 10 июля 2002 года N 258-ОЗ "О Магаданской областной Думе" Магаданская областная Дума постановляет:
1.Отклонить в полном объеме протест прокурора Магаданской области от 5 августа 2011 года N 22/1-04-2011 на отдельные положения Закона Магаданской области "О проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований" и представление прокурора Магаданской области от 5 августа 2011 года N 22/1-04-2011 об устранении нарушений требований статьи 42 Закона Магаданской области "О Магаданской областной Думе".
2.Направить настоящее Постановление прокурору Магаданской области.
3.Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель
Магаданской областной Думы
А.П.АЛЕКСАНДРОВ