Постановление от 30.05.2006 г № 390
Об Отчете о деятельности Контрольно-счетной палаты Магаданской области за 2005 год
1.Принять к сведению Отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты Магаданской области за 2005 год (прилагается).
2.Направить Отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты Магаданской области за 2005 год для официального опубликования.
3.Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель
Магаданской областной Думы
А.П.АЛЕКСАНДРОВ
ОТЧЕТ
О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ
МАГАДАНСКОЙ ОБЛАСТИ ЗА 2005 ГОД
Ежегодный отчет подготовлен в соответствии со статьей 17 Закона Магаданской области от 10 ноября 2002 года N 289-ОЗ "О Контрольно-счетной палате Магаданской области".
1.Основные итоги и особенности деятельности в 2005 году
В отчетном периоде Контрольно-счетная палата Магаданской области (далее - Счетная палата) осуществляла контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей областного бюджета, бюджетов Особой экономической зоны и Магаданского территориального фонда обязательного медицинского страхования (далее - МТ ФОМС) по объемам, структуре и целевому назначению, а также эффективным использованием областной собственности. Планом работы Счетной палаты на 2005 год предусматривались мероприятия по проверке полноты финансирования, целевого и эффективного использования средств областного бюджета и средств ОЭЗ, выделенных на реализацию областных целевых программ.
Начиная с 2002 года, в Российской Федерации проводится Российско-Канадская программа внедрения в практику контрольно-счетных органов нового вида финансового контроля с целью определения экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств и ресурсов (далее - аудит эффективности).
По рекомендации Счетной палаты Российской Федерации (далее - СП РФ) и с одобрения Магаданской областной Думы с октября 2004 года по август 2005 года осуществлена работа по внедрению аудита эффективности, который переносит акценты традиционной ревизионной работы на определение эффективности использования государственных средств. Результатом явилось проведение в некоторых учреждениях здравоохранения Магаданской области аудита эффективности использования государственных средств на оказание гражданам Магаданской области бесплатной медицинской помощи, предоставляемой в соответствии с требованиями статьи 41 Конституции Российской Федерации. Проверки проводились за 2002-2003 годы.
В течение года осуществлено 14 плановых контрольных мероприятий, из них 6 - с использованием аудита эффективности. По материалам проверок составлено 11 актов, по 10 - состоялись обсуждения с участием руководителей проверенных учреждений, в адрес которых направлялись представления с целью устранения и недопущения в дальнейшем нарушений действующего законодательства.
Всего в отчетном году произведен возврат финансовых средств в соответствующие бюджеты в сумме 1617,7 тыс. рублей, из них: по средствам областного бюджета - 73,9 тыс. рублей; по средствам МТ ФОМС - 1543,8 тыс. рублей.
В течение прошлого года два сотрудника принимали участие в проверках, проводимых в учреждениях Магаданской области инспекциями СП РФ.
2.Результаты контрольно-ревизионной деятельности
2.1.Плановые проверки финансово-хозяйственной деятельности осуществлены в следующих структурах администрации Магаданской области (далее - администрации области): Комитете по управлению государственным имуществом Магаданской области (период с 1 января 2004 года по 1 июля 2005 года); Департаменте социальной поддержки населения администрации области (период с 1 января 2004 года по 1 июля 2005 года); Управлении по делам молодежи администрации области (с 1 января 2003 года по 31 декабря 2004 года); Фонде имущества Магаданской области (с 1 января 2004 года по 31 мая 2005 года).
Кроме того, осуществлена тематическая проверка в государственном стационарном учреждении социального обслуживания системы социальной защиты населения "Магаданский областной психоневрологический интернат "Снежное" (далее - Интернат) за период с 1 января 2004 года по 1 июля 2005 года.
В отчетном году проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности Комитета по управлению государственным имуществом Магаданской области (далее - Комитет), как администратора по неналоговым поступлениям областного бюджета. Проанализирована деятельность Комитета с областными государственными унитарными предприятиями (далее - ОГУП) и областными учреждениями, акционерными обществами, с незакрепленным областным имуществом (Казной). Кроме того, выполнены анализ основной деятельности Комитета в рамках действующего законодательства, и в том числе определение целевого и эффективного использования средств областного бюджета учреждения, как бюджетополучателя.
Проверкой выявлено, что при составлении проектов областного бюджета на очередной финансовый год Комитетом недостаточно объективно просчитывались планируемые показатели по определенным неналоговым доходам, а по итогам истекшего года Комитет отчитывался по высоким процентам исполнения годового задания (за 2004 год - 149 процентов). В ходе проверки не представлены расчеты по экономическому обоснованию включаемых бюджетных проектировок. Так, в материалах по проекту областного бюджета на 2006 год представлена лишь таблица с планируемыми показателями и перечень законодательных актов, обосновывающих снижение объема неналоговых поступлений с 1 января 2006 года.
Недостаточная бюджетная дисциплина в части пополнения неналоговых доходов областного бюджета во многом была обусловлена устаревшими локальными нормативными актами Комитета, в соответствии с которыми осуществлялось управление и распоряжение областной собственностью. В целях устранения названных недоработок, отмеченных в представлении Счетной палаты, руководством Комитета разработаны и утверждены постановлениями администрации области три важных Положения по улучшению эффективности деятельности областных государственных унитарных предприятий, в том числе: о проведении аттестации руководителей ОГУП, об условиях оплаты их труда и перечислении части прибыли предприятий в областной бюджет.
Также рекомендовано Комитету уделить внимание постоянному контролю за использованием унитарными предприятиями финансовых средств, остающихся в их распоряжении в результате налоговых освобождений, как участников Особой экономической зоны.
К недостаткам в деятельности Комитета следует отнести незаконные выплаты финансовых средств в сумме 20,4 тыс. рублей, из которых 10,3 тыс. рублей возвращены в кассу учреждения в ходе проверки (незаконно оплаченный проезд в отпуск и междугородние переговоры личного характера).
Проведенной проверкой финансово-хозяйственной деятельности Департамента социальной поддержки населения администрации области (далее - Департамент) выявлено несколько нарушений и отступлений от норм действующего законодательства, в том числе:
- система социального обслуживания населения Магаданской области функционировала без утвержденных государственных стандартов (ст. 6 Закона Магаданской области от 30 декабря 2004 года N 544-ОЗ "О социальном обслуживании населения Магаданской области");
- не разработаны нормативы финансовых затрат (кроме нормативов по продуктам питания и мягкому инвентарю), что нарушает пункт 3.3 Положения о Департаменте;
- не определялись ежегодные Задания подведомственным учреждениям по предоставлению государственных социальных услуг населению (п. 3 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ);
- не обеспечен надлежащий контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств подведомственными учреждениями (п. 7 ст. 158 БК РФ). Контрольно-ревизионная деятельность Департамента осуществлялась в отсутствии утвержденного локального нормативного акта, что не способствует организации системного подхода в работе данного направления.
Областная целевая программа "Старшее поколение Магаданской области на 2004-2007 годы" реализуется с нарушением положений Закона Магаданской области "Об областных программах". Требуемая отчетность по реализации этой программы не составлялась, а направляемая информация в администрацию области не соответствует фактическим данным. Организация бухгалтерского учета и отчетности в этом вопросе требует значительного улучшения.
На момент проверки (октябрь 2005 года) не был сформирован Регистр лиц, имеющих право на получение мер социальной поддержки, не разработан Порядок предоставления гражданам льгот на жилищно-коммунальные услуги, не введено в работу соответствующее программное обеспечение, что не позволило Департаменту осуществить переход в систему денежных выплат в установленные сроки (с 1 января 2006 года по Постановлению губернатора Магаданской области от 20 апреля 2005 года N 74-п).
Установлено несколько фактов выдачи гражданам экстренной материальной помощи с нарушениями и отступлениями от действующего областного законодательства. В итоге нарушались нормы Положения "О порядке оказания экстренной материальной помощи малоимущим гражданам, обратившимся на личный прием в администрацию области". Кроме того, выданные суммы материальной помощи не отражались в бухгалтерском учете, что противоречит положениям Федерального закона "О бухгалтерском учете".
В связи с необходимостью выяснения отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Департамента осуществлена тематическая проверка в Интернате "Снежное". Подтвердилось содержание сверхнормативных койко-мест и наличие не заполненных мест в связи с длительным отсутствием пациентов, направляемых ежегодно на лечение в другие лечебно-профилактические учреждения Магаданской области. Только по Интернату в проверенном периоде численность указанных больных составляет 22 человека и продолжительность нахождения на лечении каждого из них составляет от нескольких дней до 4-х месяцев.
В названном учреждении установлено несоблюдение трудового законодательства со стороны Департамента по вопросу оплаты труда работникам Интерната в связи с наличием в их работе опасных для здоровья и особо тяжелых условий труда. По мнению Счетной палаты, должностные оклады определенных работников учреждения должны быть увеличены на 25 процентов, а фактически производятся компенсационные выплаты в указанном размере, что в результате занижает общую сумму заработной платы конкретного работника. Управление по труду администрации области также рекомендует Департаменту устранить отмеченное несоответствие действующему трудовому законодательству.
Сумма незаконных (нецелевых) выплат за проверенный период в целом по Департаменту составляет 274,3 тыс. рублей, сумма недостачи в кассе - 93,5 тыс. рублей (образовалась по причине отсутствия подписей в бухгалтерских документах и ликвидирована в ходе проверки). Отсутствие должного системного контроля со стороны руководства Департамента позволяло производить незаконные (нецелевые) выплаты, в том числе и работникам аппарата Департамента, сумма которых составляет 78,2 тыс. рублей.
По информации руководства Департамента названная сумма будет возвращена в кассу учреждения.
По итогам проверки предложено руководству Департамента укрепить бухгалтерскую и ревизионную службы квалифицированными дипломированными специалистами, что позволит в полном объеме выполнять функции главного распорядителя бюджетных средств.
2.2.В соответствии с поручениями прокуратуры Магаданской области проведены три внеплановые проверки в Среднеканском районе по фактам использования в 2004-2005 годах на нужды ЖКХ района финансовых средств из областного бюджета и бюджета Особой экономической зоны Магаданской области на цели, не соответствующие их выделению. Подтвердились некоторые факты нарушений бюджетного законодательства, а именно: осуществление закупок материальных ресурсов для ЖКХ района с отступлениями от установленного порядка, оплата выполненных работ без акта приемки, нецелевое использование бюджетных средств, удорожание стоимости выполненных работ (услуг) по сравнению с итогами проведенных конкурсов и др. По материалам проверок возбуждено уголовное дело.
2.3.По рекомендации СП РФ аудит эффективности проводился за 2002-2003 годы в следующих областных и муниципальных структурах: Департаменте здравоохранения администрации области (далее - Департамент здравоохранения), МТ ФОМС, ОАО "Медицинская страховая компания "AVE" (далее - СМО "AVE"), государственном учреждении здравоохранения "Магаданская областная больница" (далее - ГУЗ МОБ), муниципальном учреждении здравоохранения "Хасынская центральная районная больница", муниципальном учреждении здравоохранения "Городская стоматологическая поликлиника" (далее - Поликлиника).
Целями аудита эффективности ставилось следующее:
1.Выполнение конституционной нормы по оказанию гражданам Магаданской области бесплатной медицинской помощи;
2.Оценка эффективности реализации территориальных программ государственных гарантий обеспечения граждан Магаданской области бесплатной медицинской помощью в 2002 и 2003 годах (далее - Территориальная программа госгарантий);
3.Определение эффективности деятельности Департамента здравоохранения, как государственного органа, проводящего государственную политику и осуществляющего управление в области здравоохранения, лекарственного обеспечения и фармацевтической деятельности;
4.Разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию областной системы управления здравоохранением, направленной на повышение доступности и качества медицинской помощи.
Одной из причин неэффективного использования бюджетных и внебюджетных средств в здравоохранении Магаданской области является то, что ежегодно не доводились до лечебно-профилактических учреждений Магаданской области государственные Задания и муниципальные Заказ-задания. Их отсутствие не позволяло руководителям Департамента здравоохранения, отделов здравоохранения мэрии г. Магадана и районов Магаданской области проконтролировать надлежащим образом фактическое предоставление гражданам бесплатной медицинской помощи, ее качество и доступность.
Анализ исполнения функциональных обязанностей сотрудниками Департамента здравоохранения и сложившейся ситуации показал, что системе здравоохранения Магаданской области требуется реформирование, а для этого пересмотр устаревших подходов в руководстве данной отраслью. Существующая нормативная база в области здравоохранения не формирует единство системы, отсутствуют до настоящего времени основополагающие нормативные акты, призванные регулировать все вопросы этой важной отрасли.
Счетной палатой рекомендовано администрации области принять меры по улучшению финансирования Программы ОМС (на неработающее население), уточнению необходимого количества коечного фонда, внедрению профилактики, диспансеризации и стационарно замещающих технологий и др. Предложено усилить влияние депутатов Магаданской областной Думы, входящих в состав Правления МТ ФОМС, по контролю за эффективным использованием средств МТ ФОМС.
В целом результаты аудита эффективности за 2002-2003 годы свидетельствуют о среднем или низком уровне показателей, определяющих достижение медицинского эффекта. Социальный эффект по результатам работы системы здравоохранения Магаданской области также не достигнут по следующим причинам: показатели здоровья населения не улучшаются, удовлетворенность населения Магаданской области бесплатной медицинской помощью - низкая, не улучшаются показатели заболеваемости, смертности.
По итогам аудита эффективности выявлены не только финансовые нарушения и недоработки, а также определены некоторые выводы по результативности работы областных и муниципальных учреждений здравоохранения, экономичности и эффективности их деятельности. Предложены рекомендации по оздоровлению системы здравоохранения Магаданской области. Сводный отчет по аудиту эффективности направлен в СП РФ.
Как положительный момент следует подчеркнуть, что на текущий год обеспечено формирование государственных Заданий и муниципальных Заказ-заданий на предоставление медицинских услуг лечебно-профилактическими учреждениями Магаданской области.
2.4.В отчете Счетной палаты за 2004 год отмечалось о проверке финансово-хозяйственной деятельности МТ ФОМС с выявлением нарушений бюджетного и трудового законодательства. Исполнительной дирекции МТ ФОМС направлялось представление Счетной палаты с целью устранения до 1 марта 2005 года выявленных нарушений и приведения локальных нормативных актов в соответствие с действующим законодательством.
Необходимо отметить, что для устранения некоторых нарушений действующего законодательства возникла необходимость обращаться несколько раз за помощью в прокуратуру Магаданской области, а самостоятельно руководство Исполнительной дирекции этого фонда отказывалось устранять установленные проверкой нарушения.
Кроме того, ежегодно в Магаданскую областную Думу вносился на утверждение законопроект о бюджете МТ ФОМС на очередной финансовый год при отсутствии утвержденной территориальной Программы ОМС. Счетная палата об этом факте отразила в заключении на законопроект "О бюджете Магаданского территориального фонда обязательного медицинского страхования на 2006 год".
Обращено внимание членов Правления МТ ФОМС на усиление контроля за деятельностью Исполнительной дирекции этого фонда при составлении проектов смет на ее содержание, а также за эффективным использованием лечебными учреждениями выделяемых финансовых средств и качеством оказываемых при этом медицинских услуг.
Средства МТ ФОМС являются государственными ресурсами и предназначены для предоставления бесплатной медицинской помощи населению Магаданской области в рамках действующего законодательства. Кроме того, обязательным условием должно стать их целевое, эффективное и рациональное использование.
3.Результаты экспертно-аналитической деятельности
За 2005 год подготовлено и направлено в Магаданскую областную Думу 19 экспертно-аналитических документов, из них: 17 экспертных заключений на проекты законов Магаданской области, 2 аналитические записки.
В подготовленных заключениях Счетной палаты на законопроекты об областном бюджете нашли отражение все основные итоги контрольно-ревизионных мероприятий, направленные на выявление неиспользованных возможностей пополнения его доходной части.
Положительным моментом является факт включения в Закон Магаданской области "Об областном бюджете на 2005 год" (начиная с октября 2005 года) доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности бюджетных учреждений.
Следует отметить, что не всегда наши замечания и предложения учитываются при рассмотрении законопроектов. Например, в заключениях к законопроектам "Об областном бюджете на 2005 год" и "О внесении изменений в Закон Магаданской области "Об областном бюджете на 2005 год" неоднократно обращалось внимание на тот факт, что финансирование областных целевых программ на протяжении ряда лет осуществляется не в полном объеме. В основном, все областные целевые программы формируются по затратному принципу, не содержат количественно измеримых целей и индикаторов результативности в соответствии с принципами бюджетного планирования, ориентированного на результат.
Всего направлено в различные инстанции 46 информационных материалов, в которых представлен анализ по проверяемым объектам и более 70 рекомендаций, предложений и различных отчетов, в том числе по реализации в Магаданской области Федерального закона "О государственной социальной помощи", из них в:
- Магаданскую областную Думу - 13;
- администрацию области - 11;
- МТ ФОМС - 3;
- прокуратуру Магаданской области - 7;
- СП РФ - 8;
- мэрию г. Магадана - 2;
- Департамент здравоохранения - 2.
Из рекомендаций в адрес администрации области, направленных в целом на эффективное использование средств областного бюджета, реализованы такие как:
- упорядочение выплаты единовременного поощрения сотрудников в связи с юбилейными датами (Постановление губернатора Магаданской области от 12 января 2006 года N 1-п);
- передача в хозяйственное ведение Магаданскому областному государственному унитарному предприятию "Магаданский областной эксплуатационный центр" здания по адресу: пл. Комсомольская, д. 1;
- принятие пакета документов по деятельности Магаданских областных государственных унитарных предприятий;
- учет в областном бюджете средств от предпринимательской деятельности.
Следует подчеркнуть, что согласно нашим рекомендациям СМО "AVE" ведет работу по получению лицензии на осуществление добровольного медицинского страхования граждан Магаданской области.
4.Основные выводы, предложения, рекомендации по результатам контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности
Одной из основных функций государственного управления является контроль, который должен осуществляться на всех уровнях и всеми участниками бюджетного процесса. Проводимые проверки в основном показывают ненадлежащее исполнение контрольной функции руководителями, главными бухгалтерами Магаданских областных учреждений, главными распорядителями бюджетных средств (Департаменты здравоохранения и социальной поддержки населения администрации области), органом, исполняющим бюджет - Департаментом финансов администрации области.
При проведении аудита эффективности установлено, что во всех проверенных медицинских учреждениях (в разной степени) предпринимательская деятельность осуществляется в ущерб системе ОМС. Взаимодействие по надлежащему контролю за организацией и качеством выполнения платных медицинских услуг населению между контрольно-ревизионными службами МТ ФОМС, Департамента здравоохранения и Управлением здравоохранения мэрии г. Магадана практически отсутствовала.
Перечисленные недоработки в системе внутреннего контроля негативно отражаются и на проведении внешнего (парламентского) контроля, органом которого является Счетная палата.
Зачастую при проверках выясняется, что ответственные работники проверяемых учреждений недостаточно знают нормы Гражданского, Бюджетного и Трудового кодексов Российской Федерации, Федерального закона "О бухгалтерском учете", Инструкций по ведению бухгалтерского учета и отчетности, кассовых операций и т.д. Поэтому в ходе проверок постоянно приходится проводить разъяснительную работу и консультировать работников проверяемых учреждений по применению различных норм действующего законодательства и их изменениях.
Не всегда должности областной государственной гражданской службы замещены работниками, имеющими соответствующее профессиональное образование, знания и навыки, необходимые для исполнения своих должностных обязанностей, что отражается на качестве выполняемой работы.
Во многих областных учреждениях бухгалтерский учет должным образом не автоматизирован или автоматизирован частично, что ведет к неполному отражению всех финансово-хозяйственных операций и, как результат, выдается недостоверная бухгалтерская отчетность.
5.Взаимодействие с другими органами
Коллектив Счетной палаты нацелен на создание действенного финансового контроля, посредством которого каждый общественный рубль должен расходоваться по целевому назначению и эффективно на благо жителей Магаданской области. Отчетливо осознаем, что достичь желаемого результата можно только совместными усилиями с органами исполнительной и законодательной властей Магаданской области, а также правоохранительными органами.
Взаимодействие с Магаданской областной Думой является постоянным и результативным. Практическая помощь и поддержка позволяют выполнять в срок плановые и внеплановые контрольные мероприятия и поручения. Согласно договоренности, отчеты по аудиту эффективности в здравоохранении Магаданской области заслушаны и обсуждены на Совете Магаданской областной Думы с участием губернатора Магаданской области, его заместителей, руководителей проверенных учреждений. По итогам каждого обсуждения предложено администрации области проинформировать Магаданскую областную Думу о принятых мерах по устранению выявленных недостатков.
Руководство Магаданской областной Думы поддержало нас в том, чтобы результаты каждой проверки финансово-хозяйственной деятельности бюджетополучателей обсуждались на заседаниях соответствующих постоянных депутатских комиссий Магаданской областной Думы. Так, во втором полугодии 2005 года заслушаны отчеты проверок КУГИ Магаданской области и Департамента социальной поддержки населения администрации области.
Одновременно с этим осуществляется постоянное взаимодействие Счетной палаты с губернатором Магаданской области, заместителями губернатора - кураторами различных отраслей. По итогам каждой проверки администрации области направлялась информация и предложения о совместном рассмотрении тех или иных материалов, требующих реагирования и внимания.
Прокурором Магаданской области совершенно справедливо указано, что следует решительно применять положения Закона Магаданской области "Об административных правонарушениях в Магаданской области" за неисполнение представлений Счетной палаты.
6.Предложения Счетной палаты и задачи на перспективу
Результаты проведенных проверок и экспертно-аналитических мероприятий показывают, что, несмотря на некоторые позитивные изменения в части совершенствования бюджетного процесса, до сих пор на всех его стадиях имеются недостатки. При расходовании областных средств не все бюджетополучатели проявляют должную ответственность и стремление к экономному и эффективному использованию средств, как это закреплено ст. 34 БК РФ.
Неэффективность затратной модели управления финансами очевидна, как и главный ее недостаток - отсутствие строгой зависимости между выделенными объемами финансирования и достигнутыми результатами. Полагаем, что процедура планирования областного бюджета должна начинаться не с проверки проектов смет бюджетополучателей, а с анализа общественных потребностей и имеющихся возможностей по каждой отрасли.
Одной из основных задач на ближайшую перспективу считаем постоянное внедрение элементов аудита эффективности в контрольную деятельность, что позволит обеспечить высокую степень вероятности выявления и пресечения возможных финансовых недостатков еще на стадии предварительного контроля.
Председатель
Контрольно-счетной палаты
Магаданской области
В.И.СОКОЛОВ