Определение Верховного Суда Российской Федерации от 11.02.2003 № 93-Г03-4
Определение по кассационным жалобам Магаданской областной Думы, Администрации Магаданской области, Комитета по управлению государственным имуществом Магаданской области и по кассационному протесту прокурора Магаданской области на решение Магаданского...
Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 февраля 2003 г. N 93-Г03-4 Судебная коллегия по гражданским делам Верховного СудаРоссийской Федерации в составе председательствующего - Кнышева В.П., судей - Горохова Б.А., Кебы Ю.Г. рассмотрела в открытом судебном заседании 11 февраля 2003 г.по кассационным жалобам Магаданской областной Думы, АдминистрацииМагаданской области, Комитета по управлению государственнымимуществом Магаданской области и по кассационному протеступрокурора Магаданской области на решение Магаданского областногосуда от 9 декабря 2002 г. гражданское дело по заявлениюзаместителя Генерального прокурора Российской Федерации Чайки К.Л.о признании отдельных норм закона Магаданской области от 14февраля 2002 г. N 232-ОЗ "О порядке управления государственнойсобственностью Магаданской области" противоречащими федеральномузаконодательству, не действующими и не подлежащими применению. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской ФедерацииГорохова Б.А., объяснения прокурора Генеральной прокуратурыРоссийской Федерации Власовой Т.А., поддержавшей кассационныйпротест, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного СудаРоссийской Федерации установила: Магаданской областной Думой 14 февраля 2002 г. принят законМагаданской области N 232-ОЗ "О порядке управления государственнойсобственностью Магаданской области", который был официальноопубликован в газете "Магаданская правда" от 20 февраля 2002 г. N020. Заместитель Генерального прокурора Российской Федерацииобратился в суд с заявлением о признании отдельных положенийназванного закона Магаданской области противоречащими федеральномузаконодательству, не действующими и не подлежащими применению,сославшись на следующие обстоятельства. В пункте 1 статьи 4 данного закона области дано определениеказны Магаданской области; подпунктом "к" пункта 1 статьи 13закона к полномочиям губернатора области по управлению областнойсобственностью отнесено утверждение порядка сдачи в аренду и вбезвозмездное пользование государственного имущества на территорииМагаданской области; в пунктах 1, 2 статьи 18 закона даны понятияобластных государственных унитарных предприятий и государственныхучреждений, в пунктах 10-14 указанной статьи определены пределывладения, пользования и распоряжения областным имуществом,переданного областным предприятиям и учреждениям на правехозяйственного ведения и оперативного управления. Указанные нормы обжалуемого закона области, регулирующиегражданско-правовые отношения, по мнению заявителя, Магаданскойобластной Думой приняты с нарушением пунктов 1-4, 7 статьи 3Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 5, пункта 7статьи 18, пункта 1 статьи 22 Федерального закона от 16 октября1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов власти субъектовРоссийской Федерации" и с превышением полномочий, посколькугражданское законодательство находится в ведении РоссийскойФедерации. Согласно подпункту "г" пункта 3 статьи 15 областного законаФонд имущества Магаданской области, выполняющий функции поприватизации объектов областной государственной собственности,выступает от имени Магаданской области, как субъекта РоссийскойФедерации, учредителем хозяйственных обществ. Подпунктом "б"пункта 2 статьи 17 закона области установлено, что управлениеобластным имуществом осуществляется путем создания хозяйственныхобществ и товариществ с долевым участием областной собственности вуставном капитале; в соответствии с пунктами 1, 2, подпунктом "б"пункта 3 статьи 19 закона Магаданская область может выступатьучредителем хозяйственных обществ (товариществ). Названные нормы закона области, по мнению заявителяпротиворечат пункту 4 статьи 66 ГК РФ, Федеральному закону от 21декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного имуниципального имущества", пункту 2 статьи 7 Федерального законаот 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченнойответственностью". Решением Магаданского областного суда от 9 декабря 2002 г.заявление прокурора было удовлетворено в части признания подпункта"г" пункта 3 статьи 15, подпункта "б" пункта 2 статьи 17, пункта 1статьи 19, в пункте 2 статьи 19 слова "Магаданская область можетвыступать учредителем хозяйственных обществ (товариществ)",подпункта "б" пункта 3 статьи 19 закона Магаданской области от 14февраля 2002 г. N 232-ОЗ "О порядке управления государственнойсобственностью Магаданской области" противоречащими федеральномузаконодательству, недействующими и не подлежащими применению содня вступления решения в законную силу. В удовлетворении заявления заместителя Генерального прокурораРоссийской Федерации в части признания пункта 1 статьи 4,подпункта "к" пункта 1 статьи 13, пунктов 1, 2, 10-14 статьи 18закона Магаданской области от 14 февраля 2002 г. N 232-ОЗ "Опорядке управления государственной собственностью Магаданскойобласти" противоречащими федеральному законодательству былоотказано. В кассационных жалобах Магаданской областной Думы,Администрации Магаданской области, Комитета по управлениюгосударственным имуществом Магаданской области и в кассационномпротесте прокурора Магаданской области поставлен вопрос об отменерешения, как вынесенного с нарушением норм материального права. Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданскимделам Верховного Суда Российской Федерации находит протестпрокурора Магаданской области на решение Магаданского областногосуда от 9 декабря 2002 г. обоснованным и подлежащимудовлетворению, а кассационные жалобы Магаданской областной Думы,Администрации Магаданской области, Комитета по управлениюгосударственным имуществом Магаданской области не подлежащимиудовлетворению по следующим основаниям. В соответствии с подпунктом "ж" пункта 1 ст.5 Федеральногозакона "Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной властисубъектов Российской Федерации" к полномочиям законодательногооргана государственной власти субъекта Российской Федерацииотносится установление порядка управления и распоряжениясобственностью субъекта Российской Федерации в капиталаххозяйственных обществ, товариществ и предприятиях иныхорганизационно-правовых форм. Магаданская областная Дума приняла оспариваемый областнойзакон, который по своему содержанию стал базовым нормативнымактом, регулирующим порядок управления и распоряжениягосударственной собственностью Магаданской области по отношению костальным нормативным правовым актам Магаданской области, принятымв данной сфере. В соответствии с из п.п."б" ч.1 ст.5 Федерального закона от6.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации"законодательный орган государственной власти субъекта РоссийскойФедерации осуществляет законодательное регулирование по предметамведения субъекта Российской Федерации и предметам совместноговедения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации впределах полномочий субъектов Российской Федерации. Согласно п.1 ст.2 ГК РФ основания возникновения и порядокосуществления права собственности и других вещных прав, договорныеи иные обязательства, а так же другие имущественные отношениярегулируются гражданским законодательством. В силу п."о" ст.71 Конституции Российской Федерации, п.1 ст.3ГК РФ гражданское законодательство находится в ведении РоссийскойФедерации. В п.п.2-4, 7 ст.3 ГК РФ определен перечень актов,регулирующих отношения в сфере гражданского законодательства, вкоторый нормативные, правовые акты субъектов Российской Федерациине включены. Порядок закрепления государственного имущества, понятие казнысубъекта Российской Федерации, ограничения на участие органовгосударственной власти и местного самоуправления в хозяйственныхобществах и товариществах, порядок передачи имущества в арендуурегулированы ст.ст.113, 214, 294, 296, и главой 34 Гражданскогокодекса Российской Федерации. Исходя из данных норм федерального законодательства, судпришел к неправильному выводу о том, что нормы пункта 1 статьи 4,подпункта "к" пункта 1 статьи 13, пунктов 1,2, 10-14 статьи 18Закона Магаданской области от 14 февраля 2002 года N 232-ОЗ "Опорядке управления государственной собственностью Магаданскойобласти" не противоречат федеральному законодательству. Отказывая в удовлетворении заявления прокурора о признаниипротиворечащими федеральному законодательству перечисленных нормобластного закона, суд пришел к выводу о том, что в данных нормахне устанавливаются правила, регулирующие гражданско-правовыеотношения, а применяются правила, установленные Гражданскимкодексом Российской Федерации, и что частичное воспроизведение воспариваемом законе области положений федерального законапредставляет собой изложение законодателем субъекта РоссийскойФедерации их содержания. С данным выводом суда согласиться нельзя по следующимоснованиям. Оспариваемые нормы закона, регулирующие гражданско-правовыеотношения, Магаданской областной Думой приняты с нарушениемп.п.1-4, 7 ст.3 ГК РФ, ст.5, п.7 ст.18 Федерального закона от6.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов власти субъектовРоссийской Федерации". Одним из принципов осуществления деятельности органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации являетсяпринцип разграничения предметов ведения и полномочий междуорганами государственной власти Российской Федерации и органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации,закрепленный в п.п."е" п.1 ст.1 Федерального закона от 6.10.99 N184-ФЗ. В данной норме установлена недопустимость принятия органомгосударственной власти субъекта Российской Федерации правовыхактов в сфере общественных отношений, регулирование которыхотнесено к компетенции Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации и высшее должностное лицосубъекта, согласно Гражданскому кодексу РФ, ст.5, п.7 ст.18, п.1ст.22 Федерального закона от 6.10.99 г. N 184-ФЗ "Об общихпринципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации", не наделены полномочиями издавать нормативные правовыеакты, регулирующие гражданско-правовые отношения. Довод суда о том, что п. "ж" ст.5 Федерального закона "Обобщих принципах организации законодательных и исполнительныхорганов государственной субъектов Российской Федерации" разрешаеторганам государственной власти субъекта Российской Федерацииустанавливать порядок управления и распоряжения собственностьюсубъекта Российской Федерации, не является основанием, дляотклонения заявленных прокурором требований, посколькусодержащиеся в оспариваемом областном законе правила относительнопорядка управления и распоряжения собственностью субъектаРоссийской Федерации, относящиеся к сфере административного права,регулирующего управленческие отношения, в рамках данного дела неоспариваются. Предметом судебного разбирательства являлисьположения областного закона, принятые с превышением полномочийсубъекта российской Федерации. При таких обстоятельствах, с учетом требованийзаконодательства, постановленное судом решение в части отказа вудовлетворении заявления заместителя Генерального прокурораРоссийской Федерации, подлежит отмене с вынесением нового решенияоб удовлетворении требований прокурора в этой части. Решение суда в части признания противоречащими федеральномузаконодательству подпункта "г" пункта 3 статьи 15, подпункта "б"пункта 2 статьи 17, пункта 1 статьи 19, в пункте 2 статьи 19 слова"Магаданская область может выступать учредителем хозяйственныхобществ (товариществ)", подпункта "б" пункта 3 статьи 19 законаМагаданской области от 14 февраля 2002 г. N 232-ОЗ являетсяправильным. В силу ст.13 ГК РФ нормативный акт, не соответствующий законуили иным правовым актам и нарушающий гражданские права иохраняемые законом интересы гражданина или юридического лица,может быть признан судом недействительным. Согласно подпункту "г" пункта 3 статьи 15 закона области Фондимущества Магаданской области, выполняющий функции по приватизацииобъектов областной государственной собственности, выступает отимени Магаданской области, как субъекта Российской Федерации,учредителем хозяйственных обществ. Подпунктом "б" пункта 2 статьи17 Закона области установлено, что управление областным имуществомосуществляется путем создания хозяйственных обществ и товариществс долевым участием областной собственности в уставном капитале; всоответствии с пунктами 1, 2, подпунктом "б" пункта 3 статьи 19Закона Магаданская область может выступать учредителемхозяйственных обществ (товариществ). Редакция данных статей носит общий характер ираспространяется на все хозяйственные общества и товарищества. В соответствии с ч.ч.2, 3 статьи 66 ПС РФ хозяйственныеобщества создаются в форме акционерного общества, общества сограниченной или с дополнительной ответственностью, хозяйственныетоварищества - в форме полного товарищества и товарищества навере. Вместе с тем в силу ч.4 статьи 66 ГК РФ государственныеорганы и органы местного самоуправления не вправе выступатьучастниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах навере, если иное не определено законом. Исключение из этого правила составляют только случаиучреждения акционерных обществ в процессе приватизации всоответствии с законодательством о приватизации РоссийскойФедерации. Так, подпунктами 1,9 ч.1, ч.ч.2, 4 ст.13 и ст.25 Федеральногозакона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизациигосударственного и муниципального имущества" к таким случаямотнесено преобразование унитарного предприятия в открытоеакционерное общество и внесение государственного илимуниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталыоткрытых акционерных обществ, как при их учреждении, так и впорядке оплаты размещенных дополнительных акций при увеличенииуставных капиталов открытых акционерных обществ. Приватизациягосударственного и муниципального имущества согласно ч.5 ст.13Федерального закона "О приватизации государственного имуниципального имущества" осуществляется только способами,предусмотренными названным Федеральным законом. Указанная нормаФедерального закона органам государственной власти право впроцессе приватизации выступать учредителем обществ с ограниченнойили с дополнительной ответственностью и быть вкладчиками втовариществах на вере не предоставляет. Кроме того, согласно абзацу 2 ч.1 ст.10 Федерального законаот 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (вредакции Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 120-ФЗ), ч.2ст.7 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Обобществах с ограниченной ответственностью" (в редакции от 31декабря 1998 г.), государственные органы и органы местногосамоуправления не вправе выступать участниками общества, если иноене предусмотрено федеральными законами. Общества, учредителями которых выступают в случаях,установленных федеральными законами, Российская Федерация, субъектРоссийской Федерации или муниципальное образование (за исключениемобществ, образованных в процессе приватизации государственных имуниципальных предприятий), могут быть только открытыми (ч. 4 ст.7Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерныхобществах" (в редакции Федерального закона от 7 августа 2001 г. N120-ФЗ). При таких условиях вывод суда о том, что подпункт "г" пункта3 статьи 15, подпункт "б" пункта 2 статьи 17, пункт 1 статьи 19, впункте 2 статьи 19 слова "Магаданская область может выступатьучредителем хозяйственных обществ (товариществ)", подпункт "б"пункта 3 статьи 19 закона Магаданской области от 14 февраля 2002г. N 232-ОЗ "О порядке управления государственной собственностьюМагаданской области" принят с нарушением норм федеральногозаконодательства, является правильным. Доводы кассационных жалоб о том, что Фонд имуществаМагаданской области, который выступает от имени Магаданскойобласти учредителем хозяйственных обществ, не являетсягосударственным органом, а представляет собой учреждение,созданное в соответствие со статьей 120 ГК РФ, и что на него нераспространяются ограничения, установленные для органовгосударственной власти субъекта Российской Федерации, обоснованнымбыть признан не может. Ст.124 ГК РФ устанавливает положение о том, что субъектРоссийской Федерации выступает в гражданских отношениях на равныхначалах с иными участниками гражданских отношений. Следовательно,Магаданская область вправе участвовать в хозяйственных обществах(товариществах). В соответствии со ст.125 ГК РФ от имени Российской Федерациии субъектов Российской Федерации могут своими действиямиприобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественныеправа и обязанности, выступать в суде органы государственнойвласти в рамках их компетенции, установленной актами,определяющими статус этих органов (часть 1). В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами,указами Президента Российской Федерации и постановлениямиПравительства Российской Федерации, нормативными актами субъектовРоссийской Федерации и муниципальных образований, по ихспециальному поручению от их имени могут выступать государственныеорганы, органы местного самоуправления, а также юридические лица играждане (часть 3). Фонд имущества Магаданской области, являясь в соответствии сост.120 ГК РФ государственным учреждением, действительно вправевыступать от имени Магаданской области в отношениях по управлениюобластной собственностью. Вместе с тем, его полномочия всоответствии с ч.3 ст.125 ГК РФ производны от аналогичныхполномочий органов государственной власти субъекта РоссийскойФедерации, которые своими нормативными актами фактическиделегируют ему свои полномочия, и по своему объему не могутпревышать полномочий этих государственных органов. Ссылка в кассационных жалобах на Указ Президента РоссийскойФедерации от 17.12.93 г. N 2173, которым утверждено Положение оФонде имущества Российской Федерации, правильность выводов суда неопровергает, поскольку после принятия части первой Гражданскогокодекса РФ в силу его ст.3 нормы нормативных правовых актов,противоречащих нормам данного Кодекса, не применяются. На основании ст.ст.361, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия погражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, определила: решение Магаданского областного суда от 9 декабря 2002 г. вчасти отказа в удовлетворении заявления заместителя Генеральногопрокурора Российской Федерации о признании противоречащимифедеральному законодательству пункта 1 статьи 4, подпункта "к"пункта 1 статьи 13, пунктов 1, 2, 10-14 статьи 18 законаМагаданской области от 14 февраля 2002 г. N 232-ОЗ "О порядкеуправления государственной собственностью Магаданской области"отменить и, не передавая дело в этой части на новое рассмотрение,вынести новое решение об удовлетворении этих требований. Признать противоречащими федеральному законодательству инедействующими с момента вынесения настоящего решения пункт 1статьи 4, подпункт "к" пункта 1 статьи 13, пункты 1, 2, 10-14статьи 18 закона Магаданской области от 14 февраля 2002 г. N232-ОЗ "О порядке управления государственной собственностьюМагаданской области". В остальной части решение Магаданского областного суда от 9декабря 2002 г. оставить без изменения, кассационные жалобыМагаданской областной Думы, Администрации Магаданской области,Комитета по управлению государственным имуществом Магаданскойобласти - без удовлетворения.