Определение Верховного Суда Российской Федерации от 03.12.2002 № 93-Г02-24
по кассационным жалобам Магаданской областной Думы и Администрации Магаданской области на решение Магаданского областного суда от 16 сентября 2002 г. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействительным со дня принятия закона Магаданской области от 10 июля 2002 года N 253-ОЗ "О порядке образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований в Магаданской области, установления и изменения их границ и наименований"
Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 декабря 2002 г. N 93-Г02-24 Судебная коллегия по гражданским делам Верховного СудаРоссийской Федерации в составе председательствующего Кнышева В.П., судей Горохова Б.А., Нечаева В.И. рассмотрела в открытом судебном заседании 3 декабря 2002 г.по кассационным жалобам Магаданской областной Думы и АдминистрацииМагаданской области на решение Магаданского областного суда от 16сентября 2002 г. дело по заявлениям Клочкова Вячеслава Ивановича,Макарихиной Надежды Михайловны, Васильева АлександраАлександровича о признании противоречащим федеральномузаконодательству и недействительным со дня принятия законаМагаданской области от 10 июля 2002 года N 253-ОЗ "О порядкеобразования, реорганизации и упразднения муниципальных образованийв Магаданской области, установления и изменения их границ инаименований" (в редакции закона Магаданской области от 6 августа2002 года). Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской ФедерацииГорохова Б.А., Судебная коллегия по гражданским делам ВерховногоСуда Российской Федерации установила: Магаданской областной думой 10 июля 2002 года принят законМагаданской области N 253-ОЗ "О порядке образования, реорганизациии упразднения муниципальных образований в Магаданской области,установления и изменения их границ и наименований" (в редакциизакона Магаданской области от 6 августа 2002 года). Данный законопубликован в газете "Магаданская правда" от 17 июля 2002 года N079 (19002), вступил в силу через десять дней со дня егоофициального опубликования. Клочков В.И., Макарихина Н.М. и Васильев А.А. обратились всуд с заявлениями о признании указанного закона Магаданскойобласти противоречащим федеральному законодательству инедействительным со дня его принятия, ссылаясь на то, что онпринят в нарушение Европейской Хартии местного самоуправления,Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общихпринципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации". Заявителями оспаривается соответствие федеральномузаконодательству: пункта "а" статьи 3, предусматривающей в качестве основаниядля реорганизации муниципального образования "невозможность дляжителей соответствующего городского или сельского поселения вполной мере осуществлять местное самоуправление в соответствии сдействующим законодательством в составе действующих муниципальныхобразований"; подпункта "а" пункта 2 статьи 4 по вопросам порядкаобразования, реорганизации и упразднения муниципальных образованийи статьи 5, предусматривающей перечень документов по вопросамсоздания муниципальных образований; главы 1 "Общие положения", - подпунктов "б", "в", "г" пункта 1 статьи 10 в той части,которой установлены формы выявления мнения населения при решениивопросов изменения границ муниципальных образований; - статьи И, посвященной порядку проведения представительногоопроса населения муниципального образования, относительноподпунктов "в", "д" пункта 2, пунктов 3, 5,7,8,10,11 указаннойстатьи главы 3 Порядка установления и изменения границмуниципальных образований, как не обеспечивающие реализациюконституционных принципов и положений о местном самоуправлении, непредусматривающие гарантий учета их мнения, как населения, прирешении вопросов изменения границ территорий, на которыхосуществляется местное самоуправления, как допускающие возможностьсубъекту Российской Федерации при решении вопросов образования,реорганизации и упразднения муниципальных образований, действоватьпроизвольно, без учета их мнения и вопреки их волеизъявлению иволеизъявлению населения муниципальных образований, без учетанациональных, исторических и иных местных традиций территорий, гдеони проживают, чем нарушаются их права на участие в местномсамоуправлении. Кроме того, в заявлениях оспаривается положение статьи 15областного закона, которой его действие распространено направоотношения возникающие при образовании, реорганизации илиупразднении муниципальных образований, при установлении иизменении их границ, возникших, но не завершенных ко днювступления в силу настоящего закона, как противоречащейКонституции Российской Федерации, ее статьям 54 и 57, и приводящейк ухудшению положения в результате создания условий для досрочногопроизвольного прекращения полномочий должностного лица органаместного самоуправления, лишающей их конституционного праваизбирать и быть избранными в органы местного самоуправления всвоем поселении. Решением Магаданского областного суда от 16 сентября 2002 г.заявление было удовлетворено частично. Суд решил: "Признать противоречащим федеральномузаконодательству пункт "а" статьи 3, предусматривающей в качествеоснования для реорганизации муниципального образования"невозможность для жителей соответствующего городского илисельского поселения в полной мере осуществлять местноесамоуправление в соответствии с действующим законодательством всоставе действующих муниципальных образований"; пункт "б" части 1статьи 5, предусматривающей перечень документов по вопросамобразования муниципальных образований в части документации,подтверждающей прохождение установленной законом процедурывыявления мнения населения, и ее результаты относительнорезультатов представительного опроса; пункт "г" части 1 статьи 10,предусматривающей возможность осуществления выявления мнениянаселения при решении вопросов изменения границ муниципальныхобразований путем проведения представительного опроса в порядке,установленном настоящим законом; статью 11, предусматривающуюпорядок проведения представительного опроса населениямуниципального образования; статью 15 о временном правовомрегулировании отдельных отношений закона Магаданской области "Опорядке образования, реорганизации и упразднения муниципальныхобразований в Магаданской области, установления и изменения ихграниц и наименований" от 10 июля 2002 года N 253-ОЗ (в редакцииЗакона Магаданской области от 6 августа 2002 года N 278-03) исчитать его не действующим в указанных частях со дня вступлениярешения в законную силу. Отказать в удовлетворении жалобы Клочкову Вячеславу Ивановичуи Макарихиной Надежде Михайловне в части требований о признаниипротиворечащими федеральному законодательству пункта "а" части 2статьи 4, статьи 5 (за исключением выражения " либо результатыпредставительного опроса"), пунктов "б" и "в" части 1 статьи 10закона "О порядке образования, реорганизации и упразднениямуниципальных образований в Магаданской области, установления иизменения их границ и наименований" от 10 июля 2002 года N 253-ОЗ(в редакции закона Магаданской области от 6 августа 2002 года N278-ОЗ), а Васильеву Александру Александровичу - в части признанияпротиворечащим федеральному законодательству указанного закона вцелом. Клочкову Вячеславу Ивановичу, Макарихиной Надежде Михайловнеи Васильеву Александру Александровичу в удовлетворении жалобы вчасти признания закона Магаданской области "О порядке образования,реорганизации и упразднения муниципальных образований вМагаданской области, установления и изменения их границ инаименований" от 10 июля 2002 года N 253-ОЗ (в редакции законаМагаданской области от 6 августа 2002 года N 278-ОЗ)недействительным со дня его принятия отказать". В кассационных жалобах Магаданской областной Думы иАдминистрации Магаданской области поставлен вопрос об отменерешения, как вынесенного с нарушением норм материального права. Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданскимделам Верховного Суда Российской Федерации находит решение судаподлежащим отмене в части. Суд в основном правильно определил юридически значимые дляданного дела обстоятельства и правильно применил нормыматериального права, регулирующие отношения, возникающие впроцессе образования, реорганизации и упразднения муниципальныхобразований. Согласно п.И ст.5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации" (в редакции Федеральных законов от 22 апреля1996 г. N 38-ФЗ, от 26 ноября 1996 г. N 141-ФЗ, от 17 марта 1997г. N 55-ФЗ, от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ) к полномочиям органовгосударственной власти субъекта Российской Федерации в областиместного самоуправления относятся установление и изменение порядкаобразования, объединения, преобразования или упразднениямуниципальных образований, установление и изменение их границ инаименований. В соответствии с ч. 3 ст.13 этого Федерального закона порядокобразования, объединения, преобразования или упразднениямуниципальных образований, установления и изменения их границ инаименований определяется законом субъекта Российской Федерации. Установление и изменение границ муниципального образования, втом числе, при образовании, объединении, преобразовании илиупразднении муниципальных образований, осуществляется с учетомисторических и иных местных традиций по инициативе населения,органов местного самоуправления, а также органов государственнойвласти субъекта Российской Федерации, что предусмотрено ч. 1 ст.13указанного Федерального закона. Правильно указано в решении на то, что, определяя в качествеоснования для реорганизации муниципального образованияневозможность для жителей соответствующего городского илисельского поселения в полной мере осуществлять местноесамоуправление в соответствии с действующим законодательством всоставе действующих муниципальных образований, в статье 3 п."а"оспариваемого закона Магаданской области не учтено, что в основеформирования любого муниципального образования, в том числе путемего реорганизации, лежит поселенческо-территориальный принцип,который должен способствовать, насколько возможно, приближениюорганов местного самоуправления к населению и позволять решатьвесь комплекс вопросов местного значения, находящихся в веденииместного самоуправления, а не оценка деятельностисамоуправляющегося населения по решению вопросов местного значенияили исполнению отдельных государственных полномочий. Суд пришел к правильному выводу о том, что предусмотренныйпунктом "а" ст.3 закона Магаданской области критерий реорганизациимуниципального образования допускает его интерпретацию в качествеусловий, ограничивающих по усмотрению органов государственнойвласти Магаданской области и вопреки волеизъявлению населениявыбор территории, на которой может осуществляться и ужеосуществляется местное самоуправление. Тем самым реализация нормКонституции Российской Федерации, гарантирующих осуществлениеместного самоуправления на всей территории Российской Федерации,может быть поставлена в зависимость от произвольного усмотренияорганов государственной власти субъекта Российской Федерации. При образовании, реорганизации и упразднении муниципальныхобразований согласно ст.13 Федерального закона "Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации" должныучитываться исторические и иные местные традиции,социально-экономические факторы. Установление (изменение) границ в результате образования,реорганизации и упразднения муниципальных образований можетосуществляться по инициативе населения - совокупности людей,постоянно или временно проживающих на определенной территории. Статья 13 Закона "Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации", развивая положения статьи12, определяет, что инициаторами установления и изменения границмуниципального образования, в том числе, при образовании,объединении, преобразовании или упразднении муниципальныхобразований могут быть: население, органы местного самоуправления,а также органы государственной власти субъекта РоссийскойФедерации. Правильным является указание суда в решении на то, что вКонституции Российской Федерации и в Федеральном законе "Об общихпринципах организации местного самоуправления" не содержитсяограничений права на инициативу населения по вопросам образования,реорганизации и упразднения муниципального образования взависимости от временного или постоянного пребывания либожительства гражданина на территории муниципального образования. В этой связи требование заявителей о признании противоречащимКонституции Российской Федерации и федеральному законодательству,нарушающим право заявителей на осуществление местногосамоуправления подпункта "а" пункта 2 статьи 4 закона Магаданскойобласти от 10 июля 2002г. N 253-ОЗ обоснованно оставлено безудовлетворения. Суд обоснованно исходил из того, что, наделяягруппу жителей из числа населения правом инициативы, закрепленнойв п.п."а" пункта 2 статьи 4 закона Магаданской области, областнойзаконодатель заключил это право в рамки внесения лишь предложения- инициирования решения территориального вопроса, а наделил ихправом решения этого вопроса по существу. Доводы заявителей относительно несоответствияпредусмотренного в статье 5 закона Магаданской области перечнядокументов по вопросам создания муниципальных образованийпроцедуре, установленной Федеральным законом "Об обеспеченииконституционных прав граждан Российской Федерации избирать и бытьизбранными в органы местного самоуправления", обоснованно признансудом неубедительным поскольку вопрос о формировании и составедокументов, их содержании не относится к вопросам местногозначения и не затрагивает прав и гарантий, предусмотренныхФедеральным законом "Об обеспечении конституционных прав гражданРоссийской Федерации избирать и быть избранными в органы местногосамоуправления". В соответствии со ст.131 Конституции Российской Федерацииместное самоуправление осуществляется в городских, сельскихпоселениях и на других территориях с учетом исторических и иныхместных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местноесамоуправление, допускается с учетом мнения населениясоответствующих территорий. В соответствии с ч. 1 ст.12 Федерального закона "Об общихпринципах организации местного самоуправления" территориимуниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов(уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и другихмуниципальных образований, - устанавливаются в соответствии сзаконами субъектов Российской Федерации с учетом исторических ииных местных традиций. Частью 2 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации"предусмотрено, что изменение границ муниципального образования недопускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Федеральный закон требует установления субъектом Федерациизаконодательных гарантий учета мнения населения при решениивопросов изменения границ территорий, в которых осуществляетсяместное самоуправление. В статье 10 главы третьей законаМагаданской области, предусмотрены следующие формы выявлениямнения населения: а) проведение местного референдума, если требование о егопроведении было заявлено в установленном порядке жителямисоответствующего муниципального образования; б) принятие решения представительным органом местногосамоуправления соответствующего муниципального образования; в) проведение собрания ( схода) граждан ( жителеймуниципального образования), если требование о проведении такогособрания (схода) было заявлено в установленном порядке жителямисоответствующего муниципального образования; г) проведения представительного опроса населения в порядке,установленном настоящим Законом. Порядок проведения представительного опроса урегулированстатьей 11 оспариваемого областного закона. Заявители при обращении в суд ссылались на то, что мнениенаселения муниципального образования по столь важным вопросам, какобразование, реорганизация, упразднение муниципального образованияи изменение его границ, не может быть с достоверностью выясненопутем проведения представительного опроса, и, тем более, путемпринятия решения представительным органом муниципальногообразования. В последнем случае, по мнению заявителей, мнениенаселения вообще не выясняется. Суд правильно признал обоснованными требования заявителей опризнании недопустимым выяснение мнения населения муниципальногообразования по указанным вопросам путем представительного опроса,но пришел к ошибочному, по мнению Судебной коллегии, выводу одопустимости принятия решения об образовании, реорганизации,упразднении муниципального образования и изменении его границ наосновании решения представительного органа местногосамоуправления. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РоссийскойФедерации, выраженной в постановлении N 1-П по делу о проверкеконституционности Закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996года "О системе органов государственной власти в Удмуртскойреспублике" от 24 января 1997 года учет мнения населения вопределенных конституционно-правовых ситуациях можетосуществляться путем принятия населением решения на местномреферендуме, итоги которого носят обязательный характер. В иныхслучаях мнение населения может выявляться с помощью различных формкак непосредственного, так и опосредованного (черезпредставительный орган власти) волеизъявления граждан, например,путем обсуждения населением проектов нормативных актов. В указанном постановлении Конституционного Суда РоссийскойФедерации не перечислены конкретные конституционно-правовыеситуации, когда выяснение мнения населения может осуществлятьсятолько путем принятия населением решения на местном референдуме.Вместе с тем, исходя из того, что для осуществления населениеммуниципального образования его права на местное самоуправление нетболее важных и значимых вопросов, чем вопросы образования,реорганизации, упразднения муниципального образования и изменениеего границ, именно по этим вопросам решение не может приниматьсябез проведения местного референдума или схода жителеймуниципального образования. Представительный орган местного самоуправления, действительнов большинстве случаев выступает от имени населения муниципальногообразования, в частности - при принятии устава муниципальногообразования, в котором устанавливается территориальная основаместного самоуправления. Вместе с тем, при определении примерногокруга наиболее важных полномочий представительных органов местногосамоуправления федеральный законодатель в ч. 3 ст.15 Федеральногозакона "Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации" эти органы правом принятия решения повопросам реорганизации, упразднения муниципального образования иизменение его границ не наделил. Напротив, нормы статей 12 и 13 данного Федерального законапрямо указывают на то, что по этим вопросам мнение высказывает непредставительный орган, а само население муниципальногообразования. Аналогичная норма содержатся и в ст.5 Европейской Хартииместного самоуправления. С учетом этих норм международного и федеральногозаконодательства следует признать незаконным норму законаМагаданской области, в соответствии с которой допускается заменанеобходимого выяснения мнения населения по вопросам реорганизации,упразднения муниципального образования и изменение его границрешением по этим вопросам представительного органа местногосамоуправления. При таких условиях решение суда в части отказа вудовлетворении требования заявителей о признании незаконным п."б"ч. 1 ст.10 закона Магаданской области N 253-ОЗ подлежит отмене свынесением нового решения об удовлетворении требований заявителейв этой части. Вместе с тем, судом дан правильный анализ статей 9 и 10оспариваемого закона Магаданской области и сделан правильный выводоб их противоречии ч.2 ст.131 Конституции Российской Федерации ист.5 Европейской Хартии местного самоуправления. Так, в соответствии со ст.5 Европейской Хартии местногосамоуправления изменение границ территорий местного самоуправленияне должно производиться до проведения консультаций с населением,имеющим заинтересованность, возможно посредством референдума, там,где это разрешено законом. Наиболее адекватной формой учета мнения населения по смыслуч.2 ст.130 Конституции Российской Федерации является референдум,который во всяком случае должен быть проведен по требованиюнаселения в соответствии с действующим законодательством и уставоммуниципального образования. Между тем, не смотря на наличиеположения об учете мнения населения в форме проведенияреферендума, если о нем заявлено населением, статьей 10 областногозакона допускается в равной мере выявление мнения населения путемпроведения представительного опроса в порядке, предусмотренномстатьей 11. Такой порядок суд правильно признал незаконным, исходявышеприведенных доводов, а также из позиций Конституционного СудаРоссийской Федерации, изложенных в постановлении от 24 января 1997г. N 1-П. В этой части решение суда о признании не соответствующимподпункта "г" части 1 статьи 10 закона Магаданской области от 10июля 2002 г. части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации ич. 2 ст.13 Федерального закона "Об общих принципах местногосамоуправления в Российской Федерации" является правильным. Порядок проведения представительного опроса, определенныйстатьей 11 Закона Магаданской области, имеет характер сбораподписей под листом, в котором содержится формулировка выносимогона обсуждение вопроса (п.п.3, 7 ст.11). Назначение опроса,предусмотренное пунктом 2 статьи 11, утверждение и регистрацияинициативной или рабочей группы, формируемой представительныморганом, а также форма проведения опроса не обеспечиваютдостоверности его результатов и достоверности выяснения мненияжителей муниципального образования. В областном законе неопределены границы собственного усмотрения органа, обладающегополномочиями принимать окончательное решение по данному вопросу,исходя из ошибочной предпосылки о необязательном согласии сотрицательным мнением населения по вопросам изменения территорийместного самоуправления. Содержащееся в части 2 статьи 10 закона Магаданской областиот 10 июля 2002 г. условие об обеспечение гарантий связано свыполнением процедуры выявления мнения, а не учета егорезультатов, что противоречит не только Конституции РоссийскойФедерации, но и части 2 статьи 13 Федерального закона "Об общихпринципах организации местного самоуправления". При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу отом, что установленный законом Магаданской области порядокпроведения представительного опроса не обеспечивает возможностьдостоверно выявить волю заявителей, как жителей соответствующейтерритории, поскольку в полной мере не соответствует принципуоткрытости, гласности, объективности, строгого письменного учетарезультатов опроса и возможности их проверки, что ставит подсомнение соблюдение требования статьи 131 (части 2) КонституцииРоссийской Федерации об учете мнения населения. В этой связи требование заявителей о признаниинедействительным подпункта "г" части 1 статьи 10, а также статьи11 указанного областного закона суд удовлетворил правильно. Нормао распространении действия закона Магаданской области направоотношения образования, реорганизации или упразднениямуниципальных образований, установления и изменения их границ,возникших, но не завершенных ко дню вступления в силу настоящегозакона, правильно признана судом противоречащей нормам КонституцииРоссийской Федерации, Европейской Хартии местного самоуправления иФедерального закона "Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации", поскольку тем самымданному областному закону неправомерно придается обратная сила иуже в процессе образования, реорганизации или упразднениямуниципальных образований меняются регулирующие данные отношениянормы. Это безусловно нарушает права заявителей на местноесамоуправление, в связи с чем положение статьи 15 законаМагаданской области N 253-ОЗ от 10 июля 2002 года признанопротиворечащим федеральному законодательству правильно. На основании п.п.1, 4 ст.305, ст.ст.306, 311 ГПК РСФСР,Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РоссийскойФедерации, определила: решение Магаданского областного суда от 16 сентября 2002 г. вчасти отказа в удовлетворении требования Клочкова ВячеславаИвановича, Макарихиной Надежды Михайловны, Васильева АлександраАлександровича о признании противоречащим федеральномузаконодательству п."б" ч. 1 ст.10 закона Магаданской области от 10июля 2002 года N 253-ОЗ "О порядке образования, реорганизации иупразднения муниципальных образований в Магаданской области,установления и изменения их границ и наименований" (в редакциизакона Магаданской области от 6 августа 2002 года) отменить и, непередавая дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции,вынести новое решение об удовлетворении требований заявителей вэтой части. Признать противоречащим федеральному законодательству инедействующим с момента вынесения настоящего определения пункт "б"части 1 статьи 10 закона Магаданской области от 10 июля 2002 годаN 253-ОЗ "О порядке образования, реорганизации и упразднениямуниципальных образований в Магаданской области, установления иизменения их границ и наименований" (в редакции закона Магаданскойобласти от 6 августа 2002 года). В остальной части решение Магаданского областного суда от 16сентября 2002 г. оставить без изменения, кассационные жалобыМагаданской областной Думы и Администрации Магаданской области -без удовлетворения.